特区対談＃０９

特区制度を活用した賑わいのまちづくり
北九州市におけるエリアマネジメントの取組

薄暗かったシャッター商店街を、若者でにぎわう日本の「カルチェラタン」に再生

──本日はどうぞよろしくお願いいたします。
北九州市小倉は、日本で初めてアーケード商店街が開業した街としても知られています。新しい取組を積極的に採り入れる気風あふれる地域において、特区制度を活用した活動が生まれたことは、ある意味で必然だったように感じます。はじめに、魚町サンロード商店街とそこで実施されているエリアマネジメント事業の内容について教えてください。

─梯氏
魚町サンロード商店街は、JR小倉駅から南に徒歩８分の距離にある、日本初のアーケード商店街である魚町銀天街と、平和通りに挟まれた「鳥町筋」に立地する商店街です。通りは全長が南北に約108m、幅員が５ｍほどあり、現在約40店舗が店を構えています。すでに撤去しましたが、魚町サンロード商店街もかつては魚町銀天街と同様、屋根付きのアーケード商店街でした。
この魚町サンロードにおいて、特区制度を活用したエリアマネジメントによる賑わいづくりの主な取組として、昼の野菜・雑貨等を販売する「サンロード鳥町マルシェ」や、夜のオープンカフェである「サンロード鳥町夜市」等のイベントを開催し、出会いや交流の場を創出しています。イベントがない時は歩行者が行き交う普通の道路ですが、いざイベントが開かれると出店者らが路上にパラソルやテーブルを設置し、ライトアップを施すと通り全体がオープンカフェのような場に様変わりします。他にも、商店街の方の結婚式やファッションショーを開催するなど様々なイベントを企画・展開しています。
いずれのイベントも好評で、魚町サンロードの通行量は2010年に1日で1万1,006人と底を打ったのち、2014年には1万4,221人と３割近く増えています。その結果、夜市に出店した店舗や商店街内の飲食店の売上も拡大しており、かつては約３割にのぼった空き店舗も現在はほぼゼロとなっています。外国人の方々にも関心を持っていただいており、通りにいる人の３割程度は外国人の方で占められている時もあります。ゲストハウスの稼働率もほぼ満室に近い状態で推移していると聞いています。
ただし、大変残念なことですが、いま現在はコロナ禍のためすべてのイベント開催を中止しています。

魚町サンロード商店街における賑わい

──ありがとうございます。
魚町サンロードを活性化しようという長年の取組は、「リノベーションまちづくり」の成功事例の１つとして、全国の自治体や不動産事業者の間でも有名です。これまでの取組と、そのなかでも特区制度を活用しようと着想した経緯について、教えていただけますか？

─梯氏
私自身の起点は、2010年に北九州市が発足させた「小倉家守構想検討委員会」に参加したことです。
当時、北九州市はリーマンショックに起因する中心市街地の空室率の急上昇に危機感を持っていて、地域再生プロデューサーの清水義次氏を委員会に招き、立て直し策を検討していました。同委員会で打ち出された「家守構想」で示された方策は、現代版家守（江戸時代に不在地主に代わり長屋を管理していた役割。地主から支払われる管理料で生計を立てつつ、店子の世話をはじめ公共的なサービスを提供する）を中核に、単にテナントをリーシングするのではなく、遊休不動産を活用して地域に求められる産業を生み出し、地域全体を活性化していくというアプローチでした。
先々代から引き継いだ築50年の「中屋ビル」で、長年の大口テナントだった婦人服店が退去することが決まっていた当時の私は、自社ビルの再生に家守構想のアプローチを適用したいと考え、リーディング・プロジェクトとして手を挙げました。結果、多くの方々の協力を得ながら、中屋ビルは2011年にカフェやアートフラワー、手作り雑貨、メディア等の若いクリエイターが集まるクリエイティブ拠点「メルカート三番街」として生まれ変わり、新たな雇用と起業を生み、街の賑わいを創り出す第一歩を踏み出した出来事となりました。
その一方、中屋ビルが面していた魚町サンロード商店街はシャッター街になっており、予算不足により老朽化したアーケードのせいで通りは昼間でも薄暗く、看板灯はいつ落下してもおかしくないという状況で、通行量も年々減少を続けていました。そんななか、商店街内での火事の際、アーケードの防火設備が適切に作動しないという事態が起こり、私は商店街の協同組合の理事長として、魚町サンロードの象徴でもあったアーケードの撤去を決議することにしました。
あわせて、神奈川大学の曽我部昌史教授に協力をいただきながら、撤去後の道路のキャッチフレーズを「歩いて楽しい公園のような通り」とし、北九州市に対して緑化されたインターロッキングの舗装をするよう掛け合いました。そして、これらのアーケード撤去費用および道路の管理運営費用について、当時のまちづくり補助金等を充てつつ、残りの費用を捻出するために公道上で社会実験的にイベントを実施して収益活動を行うことを考えました。その活動が、手作り作家のマルシェイベント「よりみち市」の毎月開催や、商店街内の空き地を用いたコンテナカフェ「クッチーナ・ディ・トリヨン」の運営などの若い人たちを発信先としたエリアマネジメント事業でした。
同時に、魚町サンロードをパリのセーヌ湖畔５区・６区のような、若者が集う賑やかでおしゃれな街とする新しいビジョン「魚町サンロードカルチェラタン構想」をまとめ、発表しました。
特区の話が関連してくるのは、この辺りからです。月１回程度のイベント開催ではインパクトとして弱いため、2016年に認定された特区の制度を活用し、道路空間上のエリアマネジメント事業として、マルシェと夜市を毎日開催できるようにしました。通行量など賑わいに係る効果は大きく、「クッチーナ・ディ・トリヨン」の売上は倍増するほどでした。
現在、商店街にある遊休不動産のリノベーションは既に一巡しており、目下のところ再開発の計画が複数立ち上がっている状況にあり、カルチェラタン構想は新たなステージに入っているものと捉えています。

アーケード撤去前の魚町サンロード商店街。

──なるほど。歴史のある、しかも非常にバイタリティにあふれた取組ですね。
さて、次は山田さんにおうかがいしたいのですが、北九州市として特区にチャレンジしようと考えたのは、どのような経緯によるものだったのでしょうか？

─山田氏
北九州市では、今後の道づくりの方向性を示す「道路整備中長期計画」を策定しています。2015年に改訂した際、「造る道づくりから、活かす道づくりへ」というコンセプトのもと、当時の道路利用に対するニーズの高まり等も踏まえ、道路を利活用する視点を加えて、地域と連携して賑わいづくりに取り組む方針を追加しました。ただ、当時の道路空間の活用を通じた賑わいづくりは、魚町サンロードでの取組こそ行われていたものの、北九州市全体で見れば必ずしも十分な水準ではありませんでした。
道路活用に係る制度は、都市再生特別措置法や道路協力団体制度などいくつかありましたが、実施団体の法人格がいらない、収益還元の必要がないなど、地域団体として取り組みやすい特区ならではの利点があったため、特区による活用を行うことにしました。
2016年1月に北九州市が特区の認定を受けて以降、「市民が活躍する北九州モデルのおもてなし」をコンセプトに、事業実施団体が道路を活用し、おもてなしを継続的に実施することによって街が賑わい、来訪者が増加し、市民の雇用の場が増え、新しいビジネスが生まれ、国内外の人々の交流の場になってゆくことを目指して取組を進めています。

地元への愛着と責任感がすべての原動力

──ありがとうございます。
事業者側と自治体側、それぞれ10年単位でこれまでの取組を積み重ねてきたんですね。梯さんにお聞きしたいのですが、このようにチャレンジを行うモチベーションや動機は、どこからくるものなのでしょうか？

商店街の飲食店には、いつも地元の人たちが集い、賑わいを見せている

─梯氏
それはやはり、地元だからというのは大きいですね。私は魚町サンロードで生まれ育ったのですが、子どもの頃は商店街で走り回ったり、路地で野球をしたり、アーケードの屋根に上って怒られたりしていました。当時はまさに魚町サンロードの最盛期で、通行量は1日に約3万9,000人とすごい賑わいでした。そんな元気な時代の商店街を知っているので、シャッター街になって衰退に歯止めがかからず、泣く泣く店を畳んでいる知人らを見ていて大変つらく感じていましたし、何とかしなければと思っていました。

──地元への強い想いがその活動の原動力となっているのですね。
泉山さんにおうかがいしますが、全国でエリアマネジメントに携わっている方々のモチベーションは、地元愛に根差したものであることが多いのでしょうか？

─泉山氏
エリアマネジメントの実施体制は①行政が主導する形、②都心部の企業が主導する形、③地域団体が主導する形、の大きく３パターンに分かれます。①②は組織力に優れていることが多いですが、人の熱意で言えば③が強い印象です。少数精鋭というか、一人ひとりのパワーがすごい感じです。逃げないですし、自分の仕事や生活のためにやっている方も多いです。

──ちなみに先ほど、道路空間の活用について、特区制度以外にも特例として認める制度があるというお話がありましたが、それぞれどのような違いがあるものなのでしょうか？

─泉山氏
道路占用許可について制度の比較をしてみると、都市再生特別措置法と中心市街地活性化法の道路占用物件はほぼ一緒の内容です。これに対して国家戦略特別区域法では、標識や看板といった物件が追加されていることと、狙いがまちづくりだけではなく国際競争力強化（インバウンド、MICE等）であることなど、他の制度とは少し趣旨が異なっているように感じています。
また、都市再生特別措置法では都市再生整備計画の作成が求められますが、特区の場合はそうではないため、都市再生整備計画をほとんど作成していない都心部にとっては、特区の方が使いやすいという側面もあります。その他、新しい制度で言えば、道路協力団体制度があります。大阪御堂筋や横浜において活用されていますが、収益活動の成果をすべて道路に充当しないといけないなどの縛りがあります。さらに新しいものでは、歩行者利便増進道路制度が登場してきています。
あくまで私見ですが、特区制度は非常に注目されている制度ですので、中には制度の内容そのものよりも、政治的・経済的な影響を考慮して選定を受けるケースもあるとは思います。

─梯氏
実務面で言うと、以前はイベントを開催するたびに道路占用許可を申請する必要があり、道路占用料もかかっていましたが、特区制度を活用できるようになってからは、申請が３ヵ月に１回（警察に対しては１ヵ月に１回）で済むようになり、道路占用料も減免されるメリットがありました。

─山田氏
道路占用許可の申請頻度や減免規定は、国からの通達を受け、市としてそれを準用する形をとっています。道路占用料の減免について言えば、道路の清掃や美化活動に協力していただける団体に対しては90%を減免するというルールを設けています。その他、運用の細かいレベルでは警察をはじめ各方面との調整が必要になりますが、大枠は国の方で示されているというイメージです。

特区制度にまつわる行政組織の連携や周知に課題

──梯さんにおうかがいしますが、特区制度を活用してマルシェや夜市等のエリアマネジメント事業を立ち上げた際に、ご苦労されたことはありますか？

─梯氏
苦労した点で言うと、エリアマネジメント事業の運営に際しては北九州市とある程度連携しながら進められてはいるものの、警察は特区制度について考慮してくださるわけではなく、あくまで道路交通法の観点からしか対応していただけないと感じるところはあります。
具体例として、例えばイベントの企画の一つとして道路の中央でやりたいことがあっても、緊急走行車両が通行する４ｍ分を常時空けられないなら許可できません、と言われてしまいます。また、魚町サンロードは朝10時から夜22時までは歩行者専用道路のため、アルコールを提供する夜市もできれば夜22時まで営業したいのですが、警察からは営業時間は夜21時までで22時には全て撤収が完了している状態にしなさい、と指導されます。以前は夜21時に撤去完了と言われていたので、これでも１時間後ろ倒しにしていただいた経緯はあるのですが、それでも夜21時営業終了となるとオーダーストップは20時になりますので、飲食としては機会損失が大きいなと感じてしまいます。
また、警察も窓口の方や県によっても対応が異なっているということもあって、なかなか対応が難しいなと思うこともあります。

道路を活用し、日中に屋外による利き酒イベントが開催された

─山田氏
エリアマネジメント事業の立ち上げの際、北九州市は認定団体とともに認定団体が作成した活動計画をもとに、警察と協議を行っています。イベントなどのために一時的な道路使用を許可してもらうことは特区以前にもありましたが、日常的に道路を使用するという前例のない使用方法に、当初は警察も課題を抱えていたようで、当時の市の担当も調整には非常に苦労したと聞いています。
現在では特区の取組も浸透しているので、認定団体だけで警察に行って道路使用許可を得る形にはなっています。

─泉山氏
私が関係していた池袋での社会実験では、オープンカフェでは当初アルコールの提供に許可が下りなかったのですが、２回目の時には許可が下りたという経験があります。警察は交通だけでなく治安維持も担っている以上、ある程度仕方がないことだと思います。ただ、窓口の人によって対応が変わるのは困りますよね。関係者間での情報や対応方針の共有は図っていただきたいです。
こうした課題や苦労に対し、特区制度が内閣総理大臣の認定を受けているという部分は、実は大きいのではないでしょうか。自治体の内部に警察交通部局がある海外都市とは異なり、日本では自治体と警察（交通管理者）が別組織になっていて、警察が自治体よりも強い発言力を持っている地域というのも珍しくありません。そうした地域であっても、特区制度という枠組みの話であれば、警察も構えを変えてしっかりと話を聞いてくれる可能性があります。
協議にあたっては、信頼関係の構築や実績づくりも重要になります。正直、商店街や町内会の伝統的なお祭りのように、慣習的に毎年開催しているようなイベントはOKだが、新しいものはNOとなりやすいです。警察としても、許可を出す以上は人命や保安について責任を持つという表明になりますので、簡単に許可を出せないんですね。ただ特区の取組で、「これは事故もなく問題もなさそうなイベントだ」と認識されるほどの実績を積んでいければ、では少し緩和してみようか、という話も起こりうるかと思います。

──なるほど。そのほかにエリアマネジメント事業の実施に際して、いざやってみたら当初想定していたイメージとは全然違っていたことがあれば、教えてください。

─梯氏
例えば、特区制度を活用する前に社会実験としてマルシェを開催していた時は、マルシェへの出店は商店街の人に限定するように指示されていました。ところが特区として開催したマルシェにおいては、商店街以外の近隣の方も出店者として募りなさいという話になりました。おそらくですが、商店街の人だけが出店できる形だと、商店街の人のみが店舗の前に露店を出せてしまい、特別な権利を与えられたような形になるからだと思います。
また、特区制度の活用を始めた当初は、北九州市の方もエリアマネジメント事業の浸透・普及に協力してくれていたのが、人事異動などで担当者が変わってしまうと、市の本庁の方は問題なくても、占用申請を受け付ける事務所や警察内部できちんと引継ぎがなされておらず、営業時間や幅員の話など基本的なことから改めて話をしなければならなくなることでしょうか。今でも時々、オープンカフェ等でパトロールの警察官の方に「店の前でなにをしているんですか」と注意を受け、私が制度について説明したり、道路使用許可証を見せたりすることもあります。
他には、魚町サンロードが特区として選定を受けてやっているということを標識にしているわけではないため、一般の方がオープンカフェを見て、自分たちの場所で勝手にマネしてしまうということもあるようです。地域全体に向けた周知や連携も必要になってきています。

マルシェイベントの様子

─泉山氏
ルールをきちんと明文化しておくことは、地域の方の理解を深めるうえでも意味がありますし、特区の地域間で相互に学びを得るうえでもメリットがあると思います。
例えば、大阪のグランフロントや東京の虎ノ門では、すでに特措法の認定を取得していながらも、さらに特区の認定も得ています。この背景にはどうも市区町村レベルの独自運用ルールがあるようで、東京では車道をイベントで利用することは特区でしか許可されていないと聞いたことがあります。こうした独自ルールは多くの場合に明文化されていない、もしくは公開されていないので、地域の方にとっては分かりづらく、また自治体関係の方々が参考にするうえでも見えにくいように思います。

─山田氏
ちなみに、エリアマネジメントとして特区の活用を想定されている自治体の方へのメッセージとなりますが、特区で占用できるものなどについては国で定められており、北九州では基本的にそれを準用しています。したがって、特区の地域内で自治体や警察が決定すべき項目が膨大にあるというわけではありません。

──ありがとうございます。
それでは最後に、エリアマネジメント事業に関する今後の展望やビジョンについて、それぞれ教えてください。

─梯氏
魚町サンロードの取組は今後も引き続き進めていきます。他にも、実は魚町サンロードと地元の百貨店の間にある、ホテルを解体した空き地の管理を任されています。こちらもインターロッキングの舗装にして、キッチンカーを入れて人が集まる場を作っています。今後はより広いスコープで公共空間の利活用を考え、商店街や地元商店街の回遊性を高めて、地域の振興と賑わいづくりに貢献していきたいです。特に、北九州市内でお金が循環するような形を重視していきたいですね。

─山田氏
北九州市がコンセプトとする「市民が活躍する北九州モデルのおもてなし」の一層の実現を図っていくことは変わらないと考えています。市内には魚町サンロード含め特区に認定された地区が７か所ありますが、引き続き地域の認定団体を主体とする取組を継続してもらいたいです。それ以外の場所においても、例えば歩行者利便増進道路制度などの新しいツールも含め、制度をうまく活用しながら、いろいろな場所で賑わいを創出できたらと考えています。

─泉山氏
制度はあくまで手段ですので、すでに特区認定を受けたところでは、今後制度を活用してどんな新しいことに取り組んでいくか、先進的なチャレンジに期待したいですね。例えばアメリカのカルフォルニアのロングビーチでは、オープンな空間に「パークレット」と呼ばれる車道活用の中で、フィットネスジムスペースを設けるなど沿道店舗の広告と絡めたような活用もされています。国内の道路や車道などの公共空間活用の多くは物販や飲食が多い印象ですが、今後はアートや文化といった方向性もあっていいのではないかと個人的には思います。
もちろんそうした場合にも自治体内の別の部署との調整も必要になるでしょうし、ぜひそうした連携に引き続きチャレンジしていただければと考えています。

──ありがとうございました。